Odbačena inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o pravima civilnih invalida rata: Ustavni sud ne priznaje diskriminisanost civilnih žrtava rata

Ustavni sud Srbije doneo je zaključak kojim je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o pravima civilnih invalida rata koju je Fond za humanitarno pravo (FHP) podneo u maju 2016. godine. FHP ističe da formalistička argumentacija koju je pružio Ustavni sud nije predstavljala suštinsku ustavnopravnu ocenu ovog spornog Zakona, već se svela na nedovoljno obrazloženo reprodukovanje odredbi Zakona, čime se i najviša sudska institucija u zemlji stavila na stranu drugih državnih organa u održavanju na snazi ovog diskriminatornog propisa, koji obespravljuje najveći deo civilnih žrtava rata u Srbiji.

Zakon o pravima civilnih invalida rata, donet 1996. godine, pri samom definisanju ko se može smatrati civilnim invalidom rata odnosno civilnom žrtvom rata, iz svog opsega u potpunosti isključuje brojne kategorije žrtava, uključujući:

• – osobe sa stepenom fizičkog invaliditeta manjim od 50%, kao i osobe sa psihičkim posledicama pretrpljenog nasilja
• – preživele silovanja i drugih oblika seksualnog nasilja u ratu
• – građane nesrpske nacionalnosti koji su bili žrtve srpskih državnih i paradržavnih snaga
• – osobe koje su pretrpele povredu izvan perioda formalno proglašenog ratnog stanja u Srbiji
• – nestale osobe, ako nisu proglašene za umrle
• – srodnike poginulog civila koji sa njim nisu živeli u zajedničkom domaćinstvu.

Na taj način Zakonom se pobrojane kategorije neposredno ili posredno diskriminišu po različitim ličnim svojstvima i uskraćuje im se socijalna pravda.

FHP, koji godinama unazad ukazuje na apsolutnu neadekvatnost Zakona o pravima civilnih invalida rata, donetog 1996. godine, kako potrebama i pravima civila ranjenih, poginulih ili nestalih u oružanim sukobima u bivšoj Jugoslaviji, tako i prema obavezama Republike Srbije u pogledu poštovanja ljudskih prava, tražio je od Ustavnog suda da sporne odredbe Zakona ukine kao nesaglasne sa Ustavom Srbije, ali i sa potvrđenim međunarodnim ugovorima koji čine deo domaćeg pravnog poretka.

Po prijemu inicijative FHP-a, Ustavni sud nije pokrenuo postupak utvrđivanja nesaglasnosti spornog Zakona sa Ustavom, već je bez posebnog obrazloženja našao da inicijativa ne ispunjava neophodne pretpostavke za dalje postupanje, iako ona sadrži sve neophodne elemente da bi se po njoj postupilo – ime podnosioca, identifikovanje propisa i odredbi čija se ocena ustavnosti traži, pozivanje na delove Ustava i međunarodnih konvencija koje navedeni propis krši, kao i argumente koji potkrepljuju tvrdnje o neustavnosti. Paradoksalno, Ustavni sud se upravo upustio u ocenjivanje argumenata FHP-a, što govori da je ipak trebalo da u potpunosti sprovede postupak za ocenu ustavnosti zakona i na kraju takvog postupka dâ svoje merodavno mišljenje o ovom važnom pitanju, koje utiče na položaj više hiljada građana Srbije.

Pa ipak, iz obrazloženja se jasno vidi stav Ustavnog suda, po kom on u naznačenim odredbama Zakona o pravima civilnih invalida rata ne vidi ništa sporno. Sud nije prihvatio argument da je prekršena ustavna zabrana diskriminacije kada je propisano da samo osobama sa fizičkim invaliditetom određenog stepena može biti priznat status civilnog invalida rata, pripisavši zakonodavcu potpuno ovlašćenje „da u domenu zakonodavne politike, u skladu sa finansijskim mogućnostima, utvrdi u kojim slučajevima, pod kojim uslovima i u kom obimu će obezbediti određena prava po osnovu invalidnostiˮ. Ovo polazište samo po sebi jeste ispravno – i Evropski sud za ljudska prava je, tumačeći Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, definisao da države potpisnice imaju pravo da određuju obim mera socijalne politike u skladu sa svojim mogućnostima. Međutim, kada propisuju takve mere istovremeno su dužne da obezbede da se one sprovode bez diskriminacije u odnosu na neko lično svojstvo (videti slučaj Stec i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva). U svojoj praksi, Evropski sud je u slučaju Glor protiv Švajcarske, nakon podrobne pravne analize, utvrdio da uskraćivanje zakonskih prava ili nametanje obaveza u odnosu na stepen invaliditeta pojedinca može predstavljati povredu zabrane diskriminacije zajemčene Konvencijom. Ustavni sud Srbije u konkretnoj situaciji nije hteo da ispita sličnu stvar.

Odbačena je i teza o neravnopravnom položaju civilnih invalida rata, koji moraju da ispune uslov od 50% invaliditeta, u odnosu na ratne vojne invalide, za koje je prema zakonu dovoljan prag od 20%. Uz prethodno ograđivanje izjavom da Ustav Srbije ne poznaje princip jednakosti kao opšti, Veće Ustavnog suda koje je odlučivalo o inicijativi je, iz nepoznatih i nenavedenih razloga, našlo da se radi o različitim kategorijama pravnih subjekata, u potpunosti prenebregnuvši činjenicu da se radi o ličnom svojstvu pojedinca (da li je neko bio civil ili vojnik), koje uživa zaštitu i po Ustavu i po Zakonu o zabrani diskriminacije.

Ustavni sud sebe nije smatrao nadležnim da se izjasni ni o (ne)opravdanosti isključivanja drugih brojnih kategorija žrtava, koje nisu obuhvaćene osporenom definicijom u Zakonu. Pravdajući se da nema ovlašćenje da vrednuje celishodnost zakonske odredbe (a ni njeno nomotehničko rešenje), uz ekstremno legalističko tumačenje ovlašćenja koje mu je dato članom 167 Ustava – da odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom – Ustavni sud smatra da se može izjašnjavati samo o onome što piše u definiciji, ali ne i o onome čega u njoj nema. Pogrešno je reći da je od Ustavnog suda traženo da ispituje celishodnost odredbe Zakona, ali je s druge strane on morao utvrditi da li njena primena dovodi do diskriminacije, ili do druge povrede nekog prava garantovanog Ustavom ili obavezujućim međunarodnim ugovorom. Do analiziranja dometa pravne norme i njenih pravnih posledica, međutim, uopšte nije došlo, pa se može zaključiti da bi Ustavni sud teorijski pristao da proglasi neustavnom samo i isključivo onu pravnu normu koja bi eksplicitno bila formulisana tako da krši neku odredbu Ustava.

Upravo zbog odbijanja da uzme u obzir domet i efekte primene zakonskih definicija civilnog invalida rata i civilne žrtve rata, Ustavni sud nije ni mogao ustanoviti da postoji diskriminacija na osnovu nacionalne pripadnosti. Naime, formalno je tačno da svaki građanin koji ispuni uslove može ostvarivati prava propisana Zakonom. Međutim, ako je jedan od uslova taj da je povredu ili pogibiju morao prouzrokovati „neprijateljˮ, tada postaje sasvim jasno da gotovo nijednu žrtvu koja nije srpske nacionalnosti ovaj Zakon neće prepoznati, jer su one po pravilu stradale od ruku snaga koje država Srbija smatra „prijateljskimˮ. Radi se zapravo o posrednoj diskriminaciji, kada jedna naizgled nediskriminatorna zakonska odredba u svojoj primeni dovodi do neravnopravnosti. Posredna diskriminacija je, isto kao i neposredna, zabranjena domaćim zakonom (član 7 Zakona o zabrani diskriminacije), a njom se podrobno i naširoko bavio i Evropski sud za ljudska prava (videti npr. D.H. i drugi protiv Češke Republike).

Istom logikom, Sud nije ocenjivao ni to što su osobe koje se vode kao nestale, za razliku od poginulih i umrlih, izostavljene iz definicije civilne žrtve rata, ponovivši da ne može da odlučuje o onome što „po mišljenju inicijatoraˮ nedostaje u nekoj odredbi zakona. Da nije reč samo o nečijem subjektivnom mišljenju jasno je ukazao i Komitet UN za prisilne nestanke, kada je ovaj problem istakao u sklopu obaveza koje je Srbija preuzela potpisivanjem Konvencije o zaštiti svih lica od prisilnih nestanaka. Konačno, Ustavni sud je potvrdio i slobodu zakonodavca da propiše krug lica iz uže porodice koja mogu biti korisnici prava predviđenih u Zakonu (izostavivši tako, primera radi, braću i sestre neposredne žrtve), iako nadležna međunarodna tela naglašavaju da treba voditi računa o pravima svih bliskih srodnika žrtve, naročito u slučajevima teških kršenja ljudskih prava kakva su lišavanje života, mučenje ili prisilni nestanak (videti npr. stav Komiteta za ljudska prava u slučaju El Alwani protiv Libijske Arapske Džamahirije).

FHP zaključuje da je Ustavni sud propustio priliku da se sa ustavnopravne strane i iz ugla poštovanja ljudskih prava izjasni o zakonskom režimu za civilne žrtve rata u Srbiji, koji te žrtve već dve decenije ostavlja bez bilo kakvih prava i podrške i koji ostaje predmet ozbiljnih kritika kako međunarodnih tela koja nadziru poštovanje ljudskih prava, tako i Evropske unije čijem članstvu Srbija i dalje teži. Navedenim rezonovanjem daje se i zeleno svetlo nadležnom Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja da u parlamentarnu proceduru prosledi svoj Nacrt zakona o pravima boraca, vojnih invalida, civilnih invalida rata i članova njihovih porodica, koji je ovo Ministarstvo objavilo u decembru 2014. godine i koji zadržava potpuno isti režim za civilne žrtve, a u nekim aspektima njihova prava čak dodatno degradira, zbog čega je sa zabrinutošću reagovao i komesar za ljudska prava Saveta Evrope u septembru prošle godine.

FHP ponovo poziva Vladu Srbije i nadležne državne organe da, na osnovu ponuđenih stručnih rešenja i istinskih konsultacija sa udruženjima žrtava, pristupe izradi novog zakonskog rešenja koje bi na pravičan način obuhvatilo sve građane koji su kao civili izgubili život ili pretrpeli ozbiljne povrede tokom ratova 1990-ih godina.